Элитная динамика и эволюция нефомальности в политике Грузии (1995-2018)

Те из моих читателей, которые интересуются не только политикой, но и политологией, уделяет внимание и первому, теоретическому, разделу, поскольку он поможет понять многое из происходящего, а также избежать банального обобщение, что "так бывает только у нас", поскольку неформальность в политике явление уже разработанное академической наукой. Характеристики этого явления уже известны, хотя конечно в каждой стране они могут проявляться по-разному.

В этом тексте я буду говорить о Грузии, хотя в будущем есть необходимость также обратиться к ситуации Армении и Азербайджана, которые имели собственную динамику и были по-своему интересны.

Теоретическое вступление

Концепция неформальности в политике активно развивается в социальных науках в последние десятилетия. Если смотреть на это с точки зрения элитной политики, то первым фундаментальным трудом на тему является "Хозяйство и общество" Макса Вебера, где он выдвинул концепцию патримониализма. При описании трех типов легитимности - рациональной или легальной, традиционной и харизматической, он относил патримониализм к традиционному типу легитимности. По сути патримониализм это патриархальность, выраженная в политике, когда лидер опирается на свое ближайшее окружение, в значительной мере - своих прямых родственников, а также просто лояльных людей. Личностный фактор имеет гигантское значение в такой системе. Власть распределяется посредством вассалитета, фаворитизма, клиентелизма и прочих видов зависимости. Этот тип правления характерен для аграрных обществ.

В современном мире в чистом виде такой тип не может встречаться даже в самых отсталых обществах. Бюрократизация, в том числе, под влиянием ядра современной технологической цивилизации, толкает все страны на реформы государственного управления с целью повышения эффективности, что приводит к размыванию патримониального ядра - лидер перестает восприниматься бессменным монархом, теряет ореол святости, а система управления заменяет систему власти, когда от руководства ожидается более высокое качество управления, где бюрократия обезличена и не руководствуется частными интересами, исключен конфликт интересов и, соответственно, родственники высших представителей элиты не только не находятся на высших ступенях государственной иерархии, но и напротив - максимально отдалены от нее.

Фото свободно распространяется, отсюда.

В 1970-90-х гг., по мере деколонизации и интереса к новым развивающимся странам, на Западе вернулись к идеям Вебера, концпетуализируя это как "неопатримониализм". В книге "Революция и преобразование обществ: сравнительный анализ цивилизаций", Эйзенштадт говорит о неопатримониализме как современном изложении старого понятия патримониализма, где старые практики совмещаются с новыми, но многие элементы патримониализма сохраняются. Примеряя это к постсоветскому пространству, в особенности к России, учитывая рентный характер хозяйства страны, Владимир Гельман написал брошюру под названием "Модернизация, институты и "порочный круг" постсоветского неопатримониализма".

Для того, чтобы дополнить теоретический обзор, обращу внимание на еще на две публикации. Одна из них это доклад под авторством Хелмке/Левицки - "Неформальные институты и сравнительная политика: исследовательская повестка", где авторы обсуждают необходимость адаптировать развивающиеся концепции институционализма под более широкую вариативность практик, имеющихся в реальности, в особенности в развивающихся странах - и в частности, обращают внимание на нефомальность как совокупности неписанных правил, которые действуют и уже тем самым становятся институтом. Наконец, очень интересная, пусть и не академическая, работа Симона Кордонского "Административные рынки СССР и России", где он выдвигает новую концепцию соотношения власти на разных уровнях и рассматривает ее как рынок.

Период Шеварднадзе

После пяти лет хаоса, примерно к 1995 году, в Грузии был установлен новый, сравнительно устойчивый режим, где бывший советский руководитель Грузии Шеварднадзе пытался объединить страну под своим контролем, что получалось далеко не во всем. По мере старения, а то и дряхления лидера, а также после кризиса 1998 года, неформальность стала распространяться на всех уровнях. Так, советник Шеварднадзе Гела Чарквиани вспоминал: "один из крупных бизнесменов, оказавших в прошлом ему политическую услугу, не платит в бюджет и не доплатил уже 6 миллионов лари, но он считает, что может не платить.[...] Полицейские начали добывать деньги «сами». Коррупция проникала во все сферы." (см. Гела Чарквиани - о Сталине, Берия, Шеварднадзе и Саакашвили).

В период с 1995 по 2001 гг. в партии Шеварднадзе существовало два крыла, одно из которых представляло собой его политическую команду, людей, похожих на него, имевших личную власть, собственные патрон-клиентские сети и скопивших серьезное богатство, причем это были не столько его личные друзья или близкие, сколько представители наиболее влиятельных в Грузии кругов. Другим крылом партии власти было крыло реформаторов - молодых технократов, которых Шеварднадзе собрал в тот период для ускорения развития Грузии и улучшения собственного имиджа. Наиболее запоминающимися из них были Михаил Саакашвили и Зураб Жвания, лидер этого крыла. Постепенно амбиции молодой части власти, а также ее ожидания на возможность перемен внутри власти, создали ситуацию, когда раскол становился все более заметным. Шеварднадзе, которому было уже за 70, уже не хотел никаких перемен, а лишь спокойно досидеть свой срок (или столько сроков, сколько получится). После безобразно проведенных президентских выборов 2000 года, когда Шеварднадзе, не имевший никакой популярности, получил 82% в результате масштабной фальсификации и селекции противников, начался обратный отсчет. В 2001 году прошли массовые акции протеста и все реформаторское крыло, в трех колоннах под руководством Саакашвили, Жвания и Бурджанадзе, покинуло власть.

Эффективность правления снижалась, все большее влияние приобретали члены семьи, которые обогащались за счет близости к власти. Зять Шеварднадзе Гия Джохтаберидзе, был арестован после революции роз, выплатил штрафы за неуплату налогов и не только - на сумму в 15 млн. долл. В своей книге "Пробуждение силы" Михаил Саакашвили писал, что "самым крупным феодалом после Шеварднадзе был его министр внутренних дел Каха Таргамадзе. Он контролировал налоговую и таможню, а также контрабанду сигарет и наркотиков и другие подобные потоки".

Вообще министры внутренних дел были самыми влиятельными в Грузии при Шеварднадзе, причем это касалось каждого министра внутренних дел, а также начальников полиции Тбилиси. Кстати, мэр Тбилиси также был влиятельным человеком. Возможно, это было связано с тем, что министерство внутренних дел было удобной опорой для слабевшего режима, а может быть потому что Шеварднадзе сам в прошлом был МВД Грузинской ССР и для него эта позиция была более понятной.

Фактически, в Грузии был сформирован неопатримониальный режим, но он был очень слабым, и помимо неконтролируемых территорий, объявивших независимость (Абхазия и Южная Осетия), параллельно Тбилиси, существовал еще один де-факто независимый центр в Аджарии - под руководством Аслана Абашидзе. У Абашидзе была своя партия - "Возрождение", влияние которой практически не выходило за пределы региона Аджарии. Напротив, партия Шеварднадзе - "Союз граждан Грузии" не имела влияния в Аджарии, но на остальной территории Грузии сохраняла власть. Выборы в период правления Шеварднадзе фальсифицировались самым беззастенчивым образом, вплоть до переписывания протоколов и откровенного рисования результатов.

Эпоха Саакашвили

После прихода к власти Михаила Саакашвили, все старые неформальные связи потеряли свою силу. Новый режим был жестким (гранича с жестокостью), эффективным, и не признавал прежней системы неформальных взаимоотношений, прошла борьба с коррупцией, которая в очень короткий срок привела к многократному снижению взяточничества. В то же время, полностью неформальность ликвидирована не была, она существовала в каком-то новом виде. Вокруг Саакашвили существовал круг принимавших решения или влиявших на принятие ключевых общегосударственных решений и в этот круг, судя по всему, включались такие лица как Барамидзе, Адеишвили, Бокерия, Мерабишвили, Бакрадзе, Иакобашвили и др.

Изначальный триумвират постепенно распался. Зураб Жвания умер меньше чем через полтора года после революции, причем многие по сей день считают, что в этом виноват Саакашвили. Нино Бурджанадзе ушла из власти в 2008 году, незадолго до августовской войны, и, кстати, как после ухода Жвании, так и после ухода Бурджанадзе, грузинская политика становилась все более импульсивной и менее продуманной.

Принятие решений было абсолютно непрозрачным и часто носило волюнтаристский характер. Так принимались решения о политике в отношении России, которые в итоге привели к катастрофе 2008 года, подбор кадров часто вызывал сомнения у общества (вершиной этого стало назначение Веры Кобалия на пост министра экономики в 2010 году), расходы средств, достававшихся тогда Грузии легко, были часто просто необоснованными - огромные средства были израсходованы на армию, строительство "Лазики", парламент в Кутаиси и другие убыточные проекты.

Власть Грузии в этот период нельзя назвать неопатримониальной даже условно, поскольку она не распределялась по квазифеодальному принципу. Но это не значит, что Грузия стала демократией; в некотором роде можно говорить о новом "олигархате", где власть сконцентрировалась в руках никому не подотчетной узкой группы лиц, причем к политическому ядру прилагались и технократы, но далеко не лучшего уровня. Кадры тасовались с места на место, где единственной постоянной оставалась фамилия, а должность менялась по многу раз. Таким образом, на самом верху главное значение играла принадлежность к "команде".

Совершенно по-другому распределялась власть на местах, где нередко правили те же элитные группы, а порой - кланы, которые доминировали еще с советских времен. Для них правила игры изменились не так сильно; в целях повышения эффективности и упрощения управления была проведена реформа местного самоуправления, в результате которой это самоуправление почти исчезло и ушло наверх. Все больше фальсифицировались выборы, уже с 2008 года на выборах раздавались взятки и использовались вбросы и другие виды фальсификаций, что хорошо видно при статистическом анализе. См. Были ли выборы президента Грузии честными? Статистический обзор результатов.

В целях повышения эффективности и борьбы с неформальностью и коррупцией также был проведен ряд реформ по дебюрократизации, но с очень спорными результатами. См. Обратная сторона дебюрократизации. Рост смертности на рабочих местах в Грузии.

Постепенно сложилась практика распределения денег и ресурсов во власти в новых условиях. Порой у представителей бизнеса вымогали деньги, выписывали огромные штрафы или просто отнимали собственность. Появились внебюджетные фонды при государственных или муниципальных учреждениях, министрам и замминистрам постоянно выплачивались огромные премии, формировались новые предприятия, в том числе монополии, такие как "Тегета моторс", которые доминировали на внутреннем рынке. Евросоюз тогда настаивал на борьбе с монополиями в Грузии, на что "либертарианцы", в особенности их крестный отец Каха Бендукидзе, отвечали, что Евросоюз просто желает Грузии зла и они на это не пойдут. В индексе Всемирного экономического форума в разделе "эффективность рынка товаров", Грузия показала очень плохую динамику. В докладе "Глобальная конкурентоспособность 2013-2014" (стр. 192-193), Грузия заняла 123 место (из 148) по интенсивности конкуренции на местном рынке, 119 место по "наличию доминирования на рынке", и 138 место по эффективности антимонопольной политики (то есть можно сказать, что этой политики почти и не было).

Помимо высоких премий, выплачивавшихся высшему звену, в целом высокое жалованье получил весь административный аппарат, который таким образом был объединен общим интересом, впрочем не стоит забывать и о другой практической цели этого повышения - борьбе с коррупцией. В 2012 году центр "Транспэрэнси Интернешнл" выпустил брошюру "Кто владел Грузией" (Who owned Georgia), где описываются случаи коррупции, непотизма, монополизма, непрозрачные тендеры и так далее. В России также вышла критическая книга Никиты Мендковича "Цена реформ. Почему у Грузии не получилось", в которой также раскрывались многие элементы неформальности в правлении Единого национального движения. Эта книга была ответом на другую книгу - "Почему у Грузии получилось" под авторством Ларисы Бураковой, где рассматривались только позитивные аспекты грузинских реформ со слов самих их авторов.

"Грузинская мечта"

Фото - Спутник-Грузия

В период правления "Грузинской мечты" неформальность стала основным принципом уже на самом верху. Власть не распределялась неформально, она сама была неформальной. Как выразился немецкий историк, работающий в Грузии Оливер Рейснер, к 2015 году в Грузии сложилась ситуация, когда неформальное лидерство есть как во власти ("гражданин" Бидзина Иванишвили), так в оппозиции (Михаил Саакашвили, который тогда был украинским политиком и не мог въехать в Грузию), так и в обществе (гигантским авторитетом пользовался патриарх Илиа второй).

Бидзина Иванишвили, сформировавший правительство после победы на выборах, также вел непрозрачную кадровую политику. Эта кадровая политика удовлетворяла его собственному пониманию управления, а также была исключительно удобна ему.

Сначала в Грузии была "коабитация", в рамках которой происходил захват ветвей власти Иванишвили при умеренном сопротивлении Саакашвили, контролировавшего до тех пор абсолютно все, с завершением "коабитации" Иванишвили почувствовал, что он может больше не тяготиться управлением государства. Премьер-министром он был всего лишь год, после чего ушел в отставку и сформировал новую систему власти. Президентский пост после реформы конституции стал менее значимым, но не полностью потерял значимость. Иванишвили выдвинул туда совершенно не приспособленного к политике человека - Георгия Маргвелашвили, который, не считая политического капитала, переданного ему Иванишвили, не обладал ничем. Сейчас Иванишвили повторяет тот же номер - уже с Саломе Зурабишвили.

Кроме того, в правительстве ключевые позиции заняли представители топ-менеджмента банка "Карту" (владелец - Иванишвили), в частности, Ираклий Гарибашвили и Георгий Квирикашвили. Когда Иванишвили решил вопрос о власти, он передал позицию главы правительства Гарибашвили, ближе к выборам 2016 года - отправил уже непопулярного Гарибашвили в отставку. Всем было очевидно, что это решение Иванишвили, а не партии. Потом в отставку был отправлен и Квирикашвили. Новый премьер-министр Мамука Бахтадзе в прошлом возглавлял Грузинскую железную дорогу, причем был назначен на эту должность Иванишвили в 2013 году в довольно раннем возрасте. По факту, кадровая политика Иванишвили точно так же малопонятна для большинства общества, как и кадровая политика Саакашвили, если не хуже, поскольку у Саакашвили было четкое ядро единомышленников, а команда Иванишвили разрозненна.

По словам Феликса hетта (глава офиса фонда Эберта в Грузии), в Грузии все представители правительства на среднем и высшем уровне постоянно ссылаются на "команду", которая должна все решить. И с кем он ни говорит, всегда должна решить "команда", а не правительство - и никто так и не может сказать, кто такая эта команда. Это интересный вопрос - что собой представляет команда. Возможно, все просто - это Иванишвили, который, отстранившись от власти, довел ситуацию до того, что многие решения просто подолгу провисают. А возможно, все устроено сложнее и речь идет о реальном распределении власти, где центры ее концентрации существуют, но они далеко не столь выпуклы как в прошлом.

Во многих аспектах, строение грузинской элиты сохраняет инерцию прошлых периодов. Министерство внутренних дел остается ключевым в стране. Но в период Иванишвили, к числу ключевых также добавились министерство финансов и министерство экономики. Министерство юстиции и министрство иностранных дел по-прежнему важны, а министерство обороны потеряло ключевое значение, что было логичным следствием снижения его статуса начиная с 2009 года. Неформальность во власти тоже имеет некоторые черты, характерные для эпохи Саакашвили - по-прежнему селективно не применяется правосудие, выплачиваются огромные премии крупным чиновникам, члены семей получали высокие должности (см. предвыборное расследование радио "Свободы"), и в общем, страна не смогла полностью избавиться от неформальности даже в среднем звене, хотя вряд ли можно считать, что она выросла по сравнению с 2012 годом - скорее наоборот.

По мере ослабления поддержки Иванишвили, он вынужден больше внимания уделять борьба с этими явлениями - полгода назад он формально вернулся в политику, а в какой-то момент возможно сам будет вынужден возглавить правительство.